CONSIDERAÇÕES SOBRE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
Nacim Walter Chieco, como debatedor no “Seminário comemorativo do cinqüentenário da Lei de diretrizes e bases da educação nacional”, realizado pela Academia Paulista de Educação em 24 de outubro de 2011

I – Financiamento da educação no Brasil

A propósito da comemoração do cinqüentenário da primeira LDB – a Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961 – vale a pena recuperar a ocorrência do tema financiamento da educação nas Constituições e nas principais leis educacionais brasileiras. A seguir, um levantamento de tais ocorrências:

1. Constituição Política do Império do Brasil, 1824. Não há referência ao financiamento da educação. O inciso XXXII do art. 179 estabelece: Instrução primária gratuita a todos.

2. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, 1891. Não há referência ao financiamento da educação. O § 6º do art. 72 dispõe: ensino leigo nos estabelecimentos públicos.

3. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, 1934. Primeira ocorrência sobre financiamento da educação. O art. 156 dispõe: A União e os Municípios aplicarão nunca menos de 10%, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de 20% da renda resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento dos seus sistemas educativos.

4. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, 1937. Não há referência ao financiamento da educação.  O art. 128 dispõe que o ensino é dever do Estado. O art. 130 estabelece que o ensino primário é obrigatório e gratuito.

5. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, 1946. O art. 169 dispõe: Anualmente, a União aplicará nunca menos de 10%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos de 20% da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

6. Lei nº 4.024/1961 (LDB). O art. 92 fixa: A União aplicará, anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino, 12%, no mínimo, de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 20%, no mínimo.

7. Lei nº 4.440/1964. Dispõe sobre o salário-educação.

8. Constituição da República Federativa do Brasil, 1967. Não há referência ao financiamento da educação. O inciso II do art. 168 estabelece: ensino dos 7 aos 14 anos obrigatório e gratuito nos estabelecimentos oficiais.

9. Constituição da República Federativa do Brasil, 1969. Não há referência ao financiamento da educação, a não ser o art. 178 que institui a obrigatoriedade de as empresas contribuírem com o salário-educação.

10. Lei nº 5.692/1971. O art. 59 estabelece: Aos Municípios que não aplicarem, em cada ano, pelo menos 20% da receita tributária municipal no ensino de 1º grau aplicar-se-á o disposto no art. 15, § 3º, alínea “f” da Constituição, que prevê a intervenção nos Municípios regulada na Constituição do Estado.

11. Emenda Constitucional nº 24/1983 (Emenda Calmon). O artigo 176 da Constituição de 1969 passa a vigorar com o acréscimo do seguinte parágrafo:
“§ 4º – Anualmente, a União aplicará nunca menos de 13%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

12. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. O art. 212 dispõe: A União aplicará, anualmente, nunca menos de18%, e os Estados, o Distrito Federal e os  Municípios 25%, no mínimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. O § 5º do mesmo artigo estabelece: O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei.

13. Lei nº 9.394/1996 (LDB). O art. 69 dispõe: A União aplicará, anualmente, nunca menos de 18, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 25%, ou o que consta nas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público.

14. Emenda Constitucional nº 14/1996 e Lei 9.424/1996. Dispõem sobre o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), uma subvinculação dos recursos destinados à educação.

15. Emenda Constitucional nº 53/2006 e Lei 11.494/2007. Dispõem sobre o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), ampliando o FUNDEF para toda a educação básica. (Grifos nossos)

Fica evidente que, ao longo de décadas de lutas, o financiamento da educação foi conquistando espaço, sob a forma de vinculação constitucional e legal de recursos. Trata-se de alguma preferência meramente estética do legislador? Seria decorrência de um viés cartorial atávico de fixar tudo em norma legal? Nada disso. A verdade é que os governantes brasileiros, em todos os níveis, não assimilaram a consciência e o compromisso político e social de aplicação sistemática de recursos em educação, independente de qualquer imposição legal. E política pública de educação requer planos, projetos e recursos estáveis, permanentes e de longo prazo. Daí a razão histórica, no Brasil, da vinculação fixada na Constituição e em lei.

Mesmo assim, a decantada “criatividade” brasileira sempre busca e encontra meios de burlar a determinação legal, ainda que os artigos 70 e 71 da atual LDB especifiquem o que constitui ou não despesa com educação. Sem falar da injustificada inclusão dos inativos nas despesas públicas em educação, 

Cabe assinalar que outras Leis, como a de responsabilidade fiscal e a do FUNDEB, vêm contribuindo para o cumprimento da vinculação de recursos à educação. Ao longo de anos de experiência, os Tribunais de contas aprimoraram os instrumentos de coleta, análise e avaliação das despesas públicas em educação. Atualmente, há um sofisticado e complexo conjunto de normas e procedimentos para repasse, planejamento, execução e controle da aplicação dos recursos em educação, tendo como principal fonte de informações a receita resultante de impostos.
 
II – Percentual do PIB em educação x despesa por pessoa em idade educacional

Em geral, os estudos internacionais sobre aplicação de recursos em educação utilizam o percentual do PIB (Produto Interno Bruto) como referência comparativa entre os países. O PIB constitui, portanto, um importante referencial para os estudos comparativos, mas não necessariamente um critério obrigatório para aplicação de recursos em educação. O percentual do PIB, considerado isoladamente, tampouco reflete uma situação de maior ou menor conforto, uma vez que, de fato, o que importa é a despesa por pessoa em idade educacional, que resulta da razão entre o total das despesas públicas em educação e essa população.  O quadro a seguir – tendo como fonte cálculos de Nelson Cardoso Amaral, da UFGO, a partir de dados da UNESCO e da CIA – evidencia que, nem sempre, um alto percentual do PIB em educação representa uma elevada despesa unitária por pessoa em idade educacional.

Percentual do PIB em educação em 2008

Em bilhões de dólares americanos

Fonte: UNESCO, 2010 e EUA, CIA, 2010 apud Nelson Cardoso Amaral

Legenda:
1. % PIB-E = % do PIB em Educação
2. PIB = Produto Interno Bruto
3. US$ E = Bilhões de dólares americanos em Educação
4. PIE = População em Idade Educacional – 1 a 24 anos
5. US$ pie = Dólares americanos por pessoa em idade educacional

O Yemen aplica 9,6% do PIB em educação, que resultam em 419 dólares por pessoa em idade educacional, ao passo que os Estados Unidos com apenas 5,2 % do PIB em educação alcançam 8.816 dólares. Apenas por conjetura, se o Brasil aplicasse 10% do PIB em 2008 em educação atingiria a soma 2.398 dólares por pessoa em idade educacional, situando-se, na hipótese de permanência dos demais países, entre a Argentina e a Rússia, ainda muito longe dos países avançados, como o Canadá com aplicação de 5,3% do PIB em educação e 7.677 por pessoa em idade educacional.

III – Percentual do PIB em educação no Brasil

Tramita, atualmente, no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 8.035/2010, referente ao Plano Nacional de Educação 2011-2020. São 20 metas e 170 estratégias. Por ocasião do Plano anterior – 2001-2010 – houve intensa discussão e mobilização da comunidade educacional para a adoção de percentual do PIB para aplicação de recursos em educação. Essa tese não prosperou e foi mantido o critério de vinculação calculado sobre a receita de impostos. Agora, a proposta dominante, com ampla pressão e apoio de entidades ligadas à educação, deverá ser a de um percentual entre 7 e 10 % do PIB. Trata-se de mudança essencial, tanto nos montantes a serem aplicados em educação, quanto na sistemática de cálculo, repasse e controle que, dada a mudança de referencial, será praticamente desmontada.
Não é uma mudança trivial. O volume de recursos que, sobretudo, Estados e Municípios deverão aplicar em educação será muito acima dos níveis atuais. Para quem luta pela melhoria da educação em nosso país, não deixa de ser uma novidade digna dos maiores elogios e festejos. A questão, todavia, é verificar de onde sairá o “dinheiro”, pois, afinal, além da educação, as necessidades e prioridades continuam sendo inadiáveis, inúmeras e vitais: infraestrutura, saúde, segurança, previdência, transporte, habitação, saneamento, sem falar das despesas de rotina absolutamente necessárias tais como a prosaica limpeza pública etc. Ainda que a educação se torne a principal opção da sociedade brasileira como alavanca do desenvolvimento, sempre será necessário buscar um ponto de equilíbrio das despesas públicas com as demais áreas igualmente relevantes e carentes.

A título de ilustração, o quadro a seguir mostra a situação real de despesas públicas e em educação nos três maiores PIBs do Brasil, – Estado de São Paulo, Município de São Paulo e Estado do Rio de Janeiro – em 2008 e simulação na hipótese de aplicação de 7% do PIB em educação.

Despesas em educação em 2008 e simulação de 10% do PIB

Em bilhões de reais

Fontes: IBGE,  TCSP, TCMSP, TCRJ

Legenda:
1. PIB = Produto Interno Bruto
2. DP = Despesa Pública
3. DE = Despesa em Educação
4. % DE/PIB = % de Despesa em Educação sobre PIB
5. % DE/DP = % de Despesa em Educação sobre Despesa Pública
6. 7% PIB = 7% do PIB de Despesa em Educação
7. ESP = Estado de São Paulo
8. MSP  = Município de São Paulo
9. ERJ = Estado do Rio de Janeiro

Como se observa, em 2008 o Município de são Paulo teve um total de despesa pública de 20,9 bilhões de reais e 5,1 em educação correspondentes a 1,8% do PIB municipal; a educação absorveu 24,4% da despesa pública. Na hipótese de 7% do PIB de despesas em educação, os valores se elevariam espetacularmente em relação aos valores reais de 2008, chegando ao absurdo de superar o total das despesas públicas, como o Município de São Paulo com 24,9 bilhões de reais equivalentes a 119% desse total. É óbvio que a forma de apuração deverá ser radicalmente alterada e ajustada a um novo padrão de cálculo, tendo como referência o PIB em lugar da receita de impostos.

A lei que instituir o novo PNE não terá o poder de alterar disposições constitucionais em vigor. E seria ingenuidade acreditar que espontaneamente todos os entes federativos passarão a adotar o proposto percentual de 7 a 10% do PIB. Diante disso, duas saídas podem ser vislumbradas: um pacto para a educação assumido por todos os governadores e prefeitos ou uma emenda constitucional que respalde a mudança pretendida, o que não seria fácil dado o elevado comprometimento da receita dos Estados e Municípios. Alguém, com um mínimo de conhecimento do Congresso Nacional e das forças dos governos estaduais e municipais, acreditaria na viabilidade de uma mudança dessa magnitude, “carimbando” praticamente mais da metade da receita de impostos dos principais responsáveis pela educação básica em nosso país?  Uma saída viável e realista seria, a partir de estudos técnicos de viabilidade econômico-financeira para o país, a definição de novos parâmetros a serem objeto de negociação e de um pacto federativo específico para a educação.

Ou então se repetiria o mesmo de grande parte do Plano anterior: meta não cumprida…

Sem dúvida, há uma relação direta entre os fatores PIB e impostos. A variação positiva ou negativa de um, em princípio, afeta igualmente o outro fator. A adoção de percentual do PIB, como certamente o novo PNE 2011-2020 deve instituir, requererá muita análise, discussão e mudança, sobretudo nas áreas econômicas de governo. Entre outras, deverão ser equacionadas questões, como por exemplo:

• Que mudanças constitucionais e legais são necessárias?
• Qual será o impacto dessa medida nas contas públicas?
• Como conciliar as despesas públicas, as despesas em educação e a responsabilidade fiscal?
• Como será definido o PIB de cada ente federativo? Cada Município tem o seu PIB. E o PIB de cada Estado seria a simples soma dos PIBs municipais? E a União?
• Como conciliar as responsabilidades de cada ente federativo em matéria de educação com os respectivos valores do percentual do PIB?
• Como seriam feitos os repasses e controles? A referência seria sempre o PIB do ano anterior?
• Como os governos darão conta das demais políticas públicas e das pressões de outras áreas prioritárias?

Para concluir, embora o aumento de recursos para a educação seja altamente desejável, não se pode assegurar que a idéia dominante em certos meios educacionais e objetivada em meta do PNE de aplicação de 7 a 10% do PIB em educação seja econômica e operacionalmente mais adequada e viável para o atual nível de desenvolvimento do país.

SP, 24/11/2011